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《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》的起草背景、指导思想及主要内容

发布时间:2018年07月02日 来源:  点击:

   《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》),这部司法解释是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释,将对保障人民合法权益、推进法治政府建设、推动行政审判工作健康发展产生重要而深远的影响。最高人民法院党组副书记、副院长江必新就这部司法解释的起草情况、主要内容和贯彻执行作了简要介绍和说明。

  一、《行诉解释》起草背景和指导思想

  (一)起草背景

  党的十八大以来,各级人民法院在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,坚持司法为民、公正司法,2012年以来共审理行政案件108.139万件,办理非诉行政执行案件118.7517万件,有力保护了公民、法人和其他组织的合法权益,有力推动了法治政府建设。党的十八大以来,特别是十八届三中、四中全会对全面推进依法治国作出了整体部署,对人民法院行政审判工作提出了一系列新的要求。主要是严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、完善惩戒妨碍司法机关依法行使职权和藐视法庭权威的行为、探索设立跨行政区划法院、完善行政诉讼体制机制、合理调整行政诉讼案件管辖制度等等。党的十九大将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要内容,对深化依法治国实践作出全面部署,进一步提出建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法,加强人权法治保障等等一系列目标,对人民法院行政审判工作提出了更高要求。在新的形势下,有必要制定新的司法解释,以更好地贯彻落实十八大、十九大提出的新要求、新精神。

  2014年11月1日,第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了新修改的行政诉讼法,自2015年5月1日起施行。这次修改是自1989年行政诉讼法颁布以来的一次全面修改。新法当中新制度新规定较多,在司法实践中还存在不同的理解和认识,需要通过司法解释进一步统一、明确和细化。为了贯彻落实好新行政诉讼法,2015年4月20日,最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2015]9号,以下简称《适用解释》)。由于《适用解释》是针对新法的部分新制度、新条款的择要式、配套式规定,条文内容较少,因此,没有规定的部分仍然适用1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(法释[2000]8号,以下简称《若干解释》)。这就造成了新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面。在司法实践中,地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法,造成了法律适用的不统一,有必要制定一部全面的行政诉讼法司法解释。

  从2016年开始,最高人民法院正式启动行政诉讼法司法解释的起草工作。在起草过程中,我们广泛征求和听取了全国人大法工委、国务院法制办、最高人民检察院、三十余个部委、部分法院特别是中基层人民法院、铁路运输法院的意见建议,并先后在内蒙古、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动。同时,我们高度关注行政诉讼理论研究成果,注意听取行政法学界专家学者意见建议等。在充分沟通和讨论的基础上,确保司法解释兼收并蓄、切实稳妥。在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上,经过多次修改,由最高人民法院审判委员会讨论通过。

  (二)指导思想

  在起草过程中,我们始终坚持了以下指导思想:

  ——以习近平新时代中国特色社会主义思想为行动指南。在制定司法解释过程中,我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,始终把贯彻落实十八大、十九大精神摆在突出位置。新行政诉讼法的很多内容都体现了十八届三中、四中全会的要求,司法解释在这些方面要继续巩固和坚持。新行政诉讼法颁布后,十九大又提出了很多新的更高的要求,要将其作为司法解释的政策依据,使行政诉讼制度能够与时俱进,始终沿着中国特色社会主义法治道路前进。

  ——以人民为中心的发展思想为根本宗旨。坚持人民主体地位,践行全心全意为人民服务根本宗旨,把人民对美好生活的向往作为司法解释的目标。按照加强人权法治保障的要求完善和发展行政诉讼制度,切实保障人民群众的诉讼权利,为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济,不断满足人民群众日益增长的多元司法需求,切实保证人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

  ——以新行政诉讼法的规定为基本依据。新行政诉讼法为了解决过去长期存在的“立案难、审理难、执行难”的突出难题,回应人民群众对新时代行政审判的新期盼和新要求,直面问题,作出很多符合中国国情和司法实际的新规定,其中很多具有体制机制改革的意义。这些新制度新规定能否落地生根,决定着行政审判在新的时代背景下,能否完成新的历史使命。因此,我们在起草司法解释过程中,不仅坚持解释定位,坚持在法律规定的权限范围内起草司法解释,同时也充分运用司法智慧,确保新行政诉讼法的各项新制度可操作、可运行,以实现行政诉讼制度保障人民群众合法权益、监督行政机关依法行政、解决行政争议的基本宗旨。

  ——以推进依法行政为使命担当。行政诉讼既是“民告官”的制度设计,也是监督促进行政机关依法行政,确保行政权规范运行的“制度笼子”。司法解释突出行政行为合法性审查的原则,在追求法律效果、社会效果和政治效果相统一的同时,始终强调合法性审查原则不折不扣得到执行。

  二、《行诉解释》的主要内容

  《行诉解释》全文分为十三个部分,共163条。《行诉解释》是对《若干解释》《适用解释》的修改、补充和完善。以下就《行诉解释》的主要内容作一说明:

  (一)明确行政诉讼受案范围边界,既要解决“立案难”痼疾,又要防止滥诉现象

  根据行政诉讼法第2条的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。这一规定明确了可诉行政行为的标准,但是比较原则,在司法实践中难以准确把握。有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。为了明确可诉行政行为的界限,保障行政诉讼救济渠道的实效,保障当事人合法权益,结合司法实践,《行诉解释》增加规定了下列五种不可诉的行为:一是,不产生外部法律效力的行为。对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力,不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响,因此不属于可诉的行为。二是,过程性行为。可诉的行政行为需要具备成熟性。行政机关在作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为“过程性行为”,不属于可诉的行为。三是,协助执行行为。可诉的行政行为须是行政机关基于自身意思表示作出的行为。行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。四是,内部层级监督行为。内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务。司法实践中,有的法律规定上级行政机关对下级行政机关的监督。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收补偿工作的监督。有的当事人起诉要求法院判决上级人民政府履行监督下级人民政府的职责。法律法规规定的内部层级监督,并不直接设定当事人新的权利义务关系,因此,该类行为属于不可诉的行为。五是,信访办理行为。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定,信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。

  (二)总结行政诉讼管辖改革成果,既要解决“诉讼主客场”的问题,又要遵循“两便”原则

  行政诉讼管辖改革,特别是跨行政区划法院管辖改革,是十八届四中全会决定解决“诉讼主客场”问题的重大决策,也是新行政诉讼法的重要规定。党的十八届四中全会提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题”。新行政诉讼法第18条第2款规定,“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”在司法实践中,跨行政区划法院改革已经取得重要突破。例如,2015年,北京市第四中级人民法院共受理以区县政府为被告的一审行政案件1397件,占受理案件总数的73.8%。是2014年全北京市法院受理同类行政案件总数216件的6.5倍。2016年,该院受理一审行政案件2893件,比2015年又增长107.09%,达到2014年同类案件总数的13.4倍。为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革,《行诉解释》根据上述政策法律依据,就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作了进一步明确,铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定。此外,为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题,《行诉解释》明确规定了管辖异议处理程序制度。人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的,不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖,但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。《行诉解释》同时明确了对于人民法院发回重审或者按第一审程序再审的案件,当事人提出管辖异议的、以及当事人在第一审程序中未按照法律规定的期限和形式提出管辖异议,在第二审程序中提出的,人民法院不予审查,确保提高行政诉讼效率。为了方便人民法院审理,方便当事人诉讼,《行诉解释》对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施,行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的,规定了原告可以行使选择管辖权的制度。

  (三)明确界定当事人资格,既要畅通救济渠道,又要确保有限司法资源的效益最大化

  行政诉讼法对于原告资格和被告资格的规定,有利于畅通救济渠道,同时,为了确保有限司法资源得到充分利用,《行诉解释》对原告和被告的诉讼主体资格也作了明确。在行政诉讼原告资格方面,根据行政诉讼法第25条第1款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。这一规定强调了行政诉讼原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”。《行诉解释》主要在四个方面作了重点规定:一是,投诉举报者的原告资格。在司法实践中,投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增。一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”,利用立案登记制度降低门槛之机,反复向行政机关进行投诉。被投诉机关无论作出还是不作出处理决定,“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。这些人为制造的诉讼,既干扰了行政机关的正常管理,也浪费了法院有限的司法资源,也使得其他公民正当的投诉权利受到影响。《行诉解释》明确规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。二是,债权人的原告资格。债权人原则上没有行政诉讼原告主体资格,即债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的,人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼,但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。三是,非营利法人的原告主体资格。即事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利法人的出资人、设立人认为行政行为损害法人合法权益的,可以自己的名义提起诉讼。四是,涉及业主共有利益的原告主体资格。业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为,可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的,专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

  在行政诉讼被告方面,主要明确了以下几个方面的内容:一是,明确开发区管理机构及其职能部门的被告资格。即,当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。二是,明确村委会和居委会的被告资格。即,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。三是,明确事业单位和行业协会的被告资格。即当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

  (四)完善行政诉讼证据规则,既要力求恢复客观真实,又要坚持程序公正的导向

  行政诉讼法对于行政诉讼证据作了规定,科学的证据规则有利于法院查明事实,恢复案件的客观真实。同时,由于行政机关在行政程序中所处的取证优势地位,在证据规则上也应当有相应的程序制约和倾斜,确保“官”民在诉讼程序中处于实质平等的地位。《行诉解释》在以下几个方面作了规定:一是,细化非法证据排除规则。即行政诉讼法第43条第3款规定的“以非法手段取得的证据”包括:严重违反法定程序收集的证据材料;以违反法律强制性规定的手段获取且侵害他人合法权益的证据材料;以利诱、欺诈、胁迫、暴力等手段获取的证据材料。二是,明确当事人的到庭义务。即,人民法院认为有必要的,可以要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭,就案件有关事实接受询问。在询问之前,可以要求其签署保证书。保证书应当载明据实陈述、如有虚假陈述愿意接受处罚等内容。当事人或者行政机关执法人员应当在保证书上签名或者捺印。负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书,待证事实又欠缺其他证据加以佐证的,人民法院对其主张的事实不予认定。三是,明确因被告原因导致损害的举证规则。即,在行政赔偿、补偿案件中,因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的,应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时,依法应当评估或者鉴定的除外;负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的,由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。

  (五)全面落实立案登记制度,既要保障当事人合法诉权,又要保证起诉符合法律规定

  新行政诉讼法实施以来,各级人民法院坚决贯彻落实立案登记制,大力破除“立案难”制度壁垒。实行立案登记制当年,全国法院受理一审行政案件220398件,比2014年上升了55.34%,比1990年增长了17倍,行政案件“立案难”问题初步缓解。同时,各级人民法院对于立案登记制条件下是否需要审查起诉条件等问题,各地把握尺度不一,一些不符合起诉条件的案件也进入到诉讼程序,导致案件激增,亟需通过司法解释统一规范。在全面落实立案登记制度方面,《行诉解释》主要作了以下几个方面的规定:一是,明确起诉人提交必要起诉材料的义务。即,依照行政诉讼法第49条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:原告的身份证明材料以及有效联系方式;被诉行政行为或者不作为存在的材料;原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的,还应当向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况,并提交身份证明和代理权限证明等材料。二是,明确人民法院的审查权力和释明义务。即,依照行政诉讼法第51条的规定,人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的,应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册;坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。三是,明确复议维持情形下的起诉期限。即,公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后,复议机关作出维持决定的,应当以复议机关和原行为机关为共同被告,并以复议决定送达时间确定起诉期限。四是,明确行政机关未履行教示义务情形下的起诉期限。即行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,适用前款规定。

编辑:张成功

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